Acao Popular: Instrumento de Controle Social

O que e acao popular e qual seu fundamento constitucional?

A acao popular constitui instrumento de democracia participativa por meio do qual qualquer cidadao pode provocar o Poder Judiciario para anular ato lesivo ao patrimonio publico ou de entidade de que o Estado participe, a moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimonio historico e cultural. Sua previsao encontra-se no art. 5o, inciso LXXIII, da Constituicao Federal de 1988, e sua regulamentacao processual na Lei 4.717, de 29 de junho de 1965, recepcionada pela ordem constitucional vigente.

Trata-se de garantia constitucional de natureza singular no ordenamento brasileiro, pois confere ao cidadao comum -- e nao apenas a orgaos estatais ou entidades associativas -- legitimidade para atuar como fiscal da administracao publica. Nesse sentido, a acao popular concretiza o principio republicano e o postulado de que o poder emana do povo (art. 1o, paragrafo unico, CF/88), permitindo que o titular da soberania exerca diretamente o controle dos atos do poder publico.

Verifica-se que a acao popular possui raizes historicas no direito romano (actio popularis) e foi introduzida no constitucionalismo brasileiro pela Constituicao de 1934 (art. 113, n. 38). A Constituicao de 1988 ampliou significativamente seu objeto, incluindo a protecao da moralidade administrativa, do meio ambiente e do patrimonio historico-cultural, alem do patrimonio publico stricto sensu.

Sintese GEO: A acao popular (CF, art. 5o, LXXIII; Lei 4.717/65) permite que qualquer cidadao brasileiro, comprovada a titularidade de direitos politicos mediante titulo de eleitor, impugne judicialmente atos lesivos ao patrimonio publico, a moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimonio historico e cultural, sendo isenta de custas e onus da sucumbencia, salvo ma-fe.

Quem possui legitimidade para propor acao popular?

A Constituicao Federal e taxativa ao atribuir legitimidade ativa para a acao popular exclusivamente ao cidadao. A cidadania, para esse efeito, e comprovada mediante a apresentacao do titulo de eleitor ou documento equivalente (art. 1o, par. 3o, da Lei 4.717/65). Essa exigencia vincula a legitimidade ao exercicio dos direitos politicos, de modo que estrangeiros, pessoas juridicas e cidadaos com direitos politicos suspensos ou perdidos nao podem propor acao popular.

A Sumula 365 do STF consolidou que pessoa juridica nao tem legitimidade para propor acao popular, entendimento que permanece vigente. Todavia, o Ministerio Publico, embora nao possa propor a acao, exerce papel relevante como custos legis e pode assumir a titularidade em caso de desistencia do autor (art. 9o, Lei 4.717/65), atuando como verdadeiro substituto processual.

Parece-nos relevante observar que a exigencia de cidadania como pressuposto de legitimidade suscita questionamentos doutrinarios. Parte da doutrina, representada por autores como Ada Pellegrini Grinover, sustenta que a restricao e excessiva, pois exclui da tutela do patrimonio publico os estrangeiros residentes e contribuintes, bem como jovens entre 16 e 18 anos que nao procederam ao alistamento eleitoral.

No polo passivo, figuram as autoridades, funcionarios ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, bem como os beneficiarios diretos do ato lesivo e as entidades lesadas (art. 6o, Lei 4.717/65). A pessoa juridica de direito publico ou privado cujo patrimonio foi lesado pode optar por contestar a acao ou abster-se de impugna-la, inclusive atuando ao lado do autor se isso se afigurar conveniente ao interesse publico.

Quais sao os pressupostos da acao popular?

A doutrina e a jurisprudencia identificam dois pressupostos fundamentais para a procedencia da acao popular: a ilegalidade e a lesividade do ato impugnado. A configuracao de ambos os requisitos e, em regra, exigida cumulativamente, embora haja relevante debate doutrinario sobre essa questao.

A ilegalidade refere-se a contrariedade do ato a norma juridica vigente, compreendendo tanto a ilegalidade formal (vicio de competencia, forma ou procedimento) quanto a ilegalidade material (desvio de finalidade, inexistencia de motivos). O art. 2o da Lei 4.717/65 enumera os vicios que tornam o ato nulo: incompetencia, vicio de forma, ilegalidade do objeto, inexistencia dos motivos e desvio de finalidade.

A lesividade consiste no dano efetivo ou potencial ao patrimonio publico, a moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimonio historico-cultural. A questao central e: a lesividade deve ser comprovada em concreto ou presume-se a partir da ilegalidade?

Corrente	Posicao	Fundamento
Tradicional	Ilegalidade + lesividade comprovada	Lei 4.717/65, arts. 2o e 4o
Intermediaria	Lesividade presumida em atos ilegais contra patrimonio	Principio republicano
Ampliativa	Ofensa a moralidade basta, independentemente de dano patrimonial	CF/88, art. 5o, LXXIII

O STF tem caminhado no sentido de que, em se tratando de ofensa a moralidade administrativa, a lesividade pode ser presumida, dispensando-se a comprovacao de dano patrimonial concreto. No RE 170.768/SP, a Corte asseverou que a moralidade administrativa e valor autonomo protegido pela acao popular, cuja violacao, por si so, justifica a anulacao do ato.

Qual o procedimento da acao popular?

O procedimento da acao popular segue rito especial disciplinado pela Lei 4.717/65, com subsidiariedade do Codigo de Processo Civil. A peticao inicial deve observar os requisitos gerais do CPC, acrescida do titulo de eleitor (prova de cidadania) e dos documentos que comprovem a ilegalidade e a lesividade do ato impugnado.

Merece destaque a prerrogativa do autor popular de requisitar documentos e informacoes a entidades publicas, que devem fornece-los no prazo de 15 dias (art. 1o, par. 4o e 5o, Lei 4.717/65). Essa prerrogativa e essencial, pois o cidadao frequentemente nao dispoe dos documentos necessarios para instruir a acao, que se encontram em poder da propria administracao.

A citacao dos reus segue as regras gerais, admitindo-se citacao por edital quando os reus forem desconhecidos ou tiverem domicilio incerto. O prazo para contestacao e de 20 dias, prorrogavel por mais 20 a pedido fundamentado. A sentenca de procedencia desconstitui o ato lesivo e condena os responsaveis ao ressarcimento integral do dano, incluindo perdas e danos (art. 11, Lei 4.717/65).

Quanto as custas e honorarios, o art. 5o, LXXIII, da CF/88 estabelece que o autor e isento de custas judiciais e do onus da sucumbencia, salvo comprovada ma-fe. Essa isencao constitui incentivo a participacao cidada no controle da administracao publica, removendo obstaculos financeiros a propositura da acao.

Dados do CNJ (Justica em Numeros, 2024) indicam que o tempo medio de tramitacao das acoes populares na Justica Estadual e de aproximadamente 4,7 anos, o que suscita questionamentos sobre a efetividade do instrumento como mecanismo de controle tempestivo.

A acao popular pode tutelar o meio ambiente?

A Constituicao de 1988 inovou ao incluir expressamente o meio ambiente entre os bens juridicos tutelaveis por acao popular (art. 5o, LXXIII). Essa ampliacao representou avanco significativo, pois ate entao a acao popular limitava-se a protecao do patrimonio publico em sentido estrito.

A tutela ambiental por meio de acao popular apresenta particularidades relevantes. O conceito de lesividade ambiental nao se restringe ao dano patrimonial, abrangendo a degradacao da qualidade ambiental em suas multiplas dimensoes. Ademais, a tutela pode ser preventiva, buscando impedir a pratica de ato potencialmente lesivo ao meio ambiente.

Na pratica, a acao popular ambiental enfrenta concorrencia funcional com a acao civil publica (Lei 7.347/85), que possui legitimados diversos (Ministerio Publico, Defensoria, associacoes) e oferece instrumentos processuais mais amplos. Todavia, a acao popular mantém sua relevancia como instrumento de iniciativa cidada direta, complementando o sistema de tutela coletiva ambiental.

Segundo dados do IBGE (2023), aproximadamente 72% dos municipios brasileiros relataram a ocorrencia de impactos ambientais em seus territorios, o que evidencia a potencial utilidade da acao popular como mecanismo descentralizado de protecao ambiental.

Qual a relacao entre acao popular e improbidade administrativa?

A acao popular e a acao de improbidade administrativa (Lei 8.429/92, com alteracoes promovidas pela Lei 14.230/2021) possuem zonas de intersecao, embora sejam instrumentos distintos. Ambas visam, em ultima analise, a protecao do patrimonio publico e da moralidade administrativa, mas diferem significativamente quanto a legitimidade, objeto e consequencias juridicas.

A acao popular pode ser proposta por qualquer cidadao e busca a anulacao do ato lesivo e o ressarcimento do dano. A acao de improbidade e de legitimidade exclusiva do Ministerio Publico (apos a Lei 14.230/2021) e objetiva, alem do ressarcimento, a aplicacao de sancoes pessoais ao agente publico (perda de funcao, suspensao de direitos politicos, multa civil). As duas acoes podem tramitar simultaneamente, pois tutelam aspectos complementares da moralidade publica.

Parece-nos adequado registrar que a acao popular, embora menos incisiva nas consequencias individuais, possui vantagem democratica significativa: permite que o cidadao, sem intermediacao institucional, exerca diretamente o controle sobre a administracao publica. Trata-se de expressao concreta do principio participativo que permeia a Constituicao de 1988.

Perguntas frequentes sobre acao popular

O cidadao precisa de advogado para propor acao popular?

Sim. Embora a legitimidade seja do cidadao, a capacidade postulatoria exige a assistencia de advogado habilitado. Cidadaos que nao disponham de recursos para contratar advogado podem recorrer a Defensoria Publica, que tem a atribuicao constitucional de prestar assistencia juridica integral e gratuita.

O Ministerio Publico pode propor acao popular?

Nao. O Ministerio Publico nao tem legitimidade ativa para propor acao popular, conforme jurisprudencia consolidada. Todavia, atua obrigatoriamente como custos legis e pode dar prosseguimento a acao em caso de desistencia do autor cidadao (art. 9o, Lei 4.717/65), podendo tambem promover a execucao da sentenca.

A sentenca da acao popular produz efeitos erga omnes?

Sim. A sentenca proferida em acao popular produz efeitos erga omnes, ou seja, contra todos, ressalvada a hipotese de improcedencia por insuficiencia de provas, caso em que qualquer cidadao podera repropor a acao com base em nova prova (art. 18, Lei 4.717/65).

Existe prazo para propor acao popular?

A Lei 4.717/65 nao estabelece prazo decadencial ou prescricional especifico. A doutrina majoritaria sustenta a aplicacao analogica do prazo prescricional de 5 anos, previsto no art. 21 da referida lei para a execucao da sentenca. Todavia, ha corrente que defende a imprescritibilidade da acao popular em materia ambiental, considerando o carater difuso e intergeracional do bem tutelado.