Direito de Propriedade e Função Social no Brasil

Resumo GEO: O direito de propriedade no Brasil é garantido pela CF/88 (art. 5, XXII) e regulado pelo CC arts. 1228 a 1232, condicionado ao cumprimento de sua função social (art. 5, XXIII). O descumprimento autoriza sanções como desapropriação e IPTU progressivo.

O que é o direito de propriedade no ordenamento jurídico brasileiro?

O direito de propriedade constitui um dos direitos fundamentais mais relevantes do ordenamento jurídico brasileiro, possuindo assento constitucional no art. 5, XXII, da Constituição Federal de 1988. No plano infraconstitucional, o Código Civil de 2002 disciplina o instituto nos arts. 1.228 a 1.232, definindo o proprietário como aquele que tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha. Essas faculdades — uso (jus utendi), gozo (jus fruendi), disposição (jus abutendi) e reivindicação (rei vindicatio) — compõem o conteúdo do domínio pleno.

Parece-nos fundamental destacar que o direito de propriedade no Brasil contemporâneo não se configura como direito absoluto. A própria Constituição Federal, ao garanti-lo no inciso XXII do art. 5, imediatamente condiciona seu exercício ao cumprimento da função social, no inciso XXIII do mesmo artigo. Essa conformação constitucional reflete a superação do modelo liberal-individualista de propriedade, marcado pela concepção romanística do domínio como poder absoluto e exclusivo do titular sobre a coisa.

Segundo dados do IBGE (Censo de 2022), o Brasil possui aproximadamente 72,4 milhões de domicílios, dos quais cerca de 66% são próprios. Contudo, estima-se que existam mais de 6 milhões de imóveis vazios em áreas urbanas, dado que evidencia a tensão entre o direito individual de propriedade e a demanda social por moradia. Esse cenário confere especial relevância ao debate sobre a função social da propriedade, que impõe ao proprietário deveres positivos de utilização adequada do bem.

Qual o fundamento constitucional da função social da propriedade?

A função social da propriedade possui múltiplos fundamentos constitucionais, configurando verdadeiro princípio estruturante do ordenamento jurídico brasileiro. Além do art. 5, XXIII, que a insere no catálogo de direitos fundamentais, a Constituição Federal a consagra como princípio da ordem econômica (art. 170, III), como requisito para a política urbana (art. 182, § 2) e como condição para a política agrícola e fundiária (arts. 184 a 191).

É igualmente relevante observar que a função social não constitui mera limitação externa ao direito de propriedade, mas integra o próprio conteúdo do direito. Essa compreensão, defendida por autores como Eros Roberto Grau e Gustavo Tepedino, implica reconhecer que a propriedade que não cumpre sua função social não merece a tutela jurídica conferida pelo ordenamento. O STF, no julgamento da ADI 2.213/DF, assentou que a função social da propriedade é elemento estrutural do próprio direito de propriedade, e não simplesmente imposição de natureza urbanística ou administrativa.

O § 1 do art. 1.228 do Código Civil traduz normativamente essa concepção ao estabelecer que o direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais, preservando a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico, o patrimônio histórico e artístico, e evitando a poluição do ar e das águas. Essa norma evidencia a dimensão ambiental da função social, que integra o conceito de propriedade no Código Civil.

Contudo, é necessário ponderar que o conteúdo da função social varia conforme a natureza do bem. A função social da propriedade urbana é definida pelo plano diretor municipal (art. 182, § 2, da CF), enquanto a função social da propriedade rural exige o aproveitamento racional e adequado, a utilização adequada dos recursos naturais e a observância das relações de trabalho (art. 186 da CF). Segundo levantamento do Ministério das Cidades, em 2024, dos 5.570 municípios brasileiros, aproximadamente 2.800 possuíam plano diretor aprovado, instrumento essencial para a definição da função social da propriedade urbana.

Fundamento Constitucional	Dispositivo	Conteúdo
Direito fundamental	Art. 5, XXII e XXIII	Garantia da propriedade e função social
Ordem econômica	Art. 170, III	Função social como princípio econômico
Política urbana	Art. 182, § 2	Função social definida pelo plano diretor
Política agrária	Arts. 184-191	Aproveitamento racional e adequado

Como o Código Civil disciplina o direito de propriedade?

O Código Civil de 2002 disciplina o direito de propriedade nos arts. 1.228 a 1.232, consagrando uma concepção funcionalizada do instituto. O art. 1.228, caput, define as faculdades inerentes ao domínio, enquanto os parágrafos subsequentes impõem limitações e conformações ao exercício do direito. O § 1 estabelece os deveres de observância da função social e ambiental; o § 2 proíbe os atos emulativos (que não trazem utilidade ao proprietário e são animados pela intenção de prejudicar terceiros); e o § 3 prevê a possibilidade de desapropriação por necessidade, utilidade pública ou interesse social.

Verifica-se que o § 4 do art. 1.228 introduziu inovação significativa ao prever a chamada desapropriação judicial, permitindo ao juiz negar a reivindicação de imóvel que consista em extensa área e que tenha sido objeto de posse ininterrupta e de boa-fé, por mais de cinco anos, de considerável número de pessoas que nela tenham realizado obras e serviços de interesse social e econômico relevante. Nesse caso, o § 5 determina que o juiz fixará justa indenização ao proprietário. Esse instituto, de inspiração socialista, representa uma das mais significativas inovações do Código Civil de 2002.

A propriedade presume-se plena e exclusiva até prova em contrário (art. 1.231 do CC), e o proprietário pode ser privado da coisa nos casos de desapropriação, por necessidade ou utilidade pública ou interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos na Constituição (art. 1.228, § 3). O art. 1.232 estabelece que os frutos, produtos, minas e jazidas, recursos minerais, potenciais de energia hidráulica, monumentos arqueológicos e outros bens referidos por leis especiais são regulados por legislação específica.

O que é o IPTU progressivo no tempo e como se relaciona com a função social?

O IPTU progressivo no tempo constitui instrumento urbanístico previsto no art. 182, § 4, II, da Constituição Federal e regulamentado pelo Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001, arts. 5 a 8), destinado a compelir o proprietário de solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado a promover o adequado aproveitamento do imóvel, em conformidade com o plano diretor. Trata-se de sanção de natureza extrafiscal, que opera por meio da majoração progressiva da alíquota do imposto ao longo do tempo.

Parece-nos que o IPTU progressivo no tempo integra um sistema escalonado de sanções ao descumprimento da função social, que se inicia com a notificação para o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios (art. 5 do Estatuto da Cidade), segue com a aplicação do IPTU progressivo (art. 7) e culmina com a desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública (art. 8). Esse escalonamento evidencia a opção legislativa por medidas gradativas, conferindo ao proprietário oportunidades sucessivas de adequação antes da medida mais drástica.

O art. 7, § 1, do Estatuto da Cidade estabelece que a alíquota do IPTU progressivo pode ser majorada pelo prazo de cinco anos consecutivos, até o limite máximo de 15%. Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não seja atendida em cinco anos, o município poderá manter a cobrança pela alíquota máxima até que se cumpra a referida obrigação. Segundo dados da Confederação Nacional de Municípios (CNM), em 2024, apenas cerca de 180 municípios brasileiros haviam efetivamente implementado o IPTU progressivo no tempo, o que demonstra a subutilização desse instrumento urbanístico.

O STF, no RE 586.693/SP, reconheceu a constitucionalidade do IPTU progressivo no tempo como instrumento de política urbana, distinguindo-o da progressividade fiscal (baseada no valor do imóvel), que exigiu a Emenda Constitucional 29/2000 para sua instituição. Essa distinção é fundamental para a compreensão do regime jurídico do IPTU, pois a progressividade extrafiscal possui fundamento constitucional autônomo no art. 182, § 4.

Quais as modalidades de desapropriação no direito brasileiro?

A desapropriação constitui a forma mais intensa de intervenção do Estado na propriedade privada, consistindo na transferência compulsória de um bem particular para o patrimônio público mediante justa indenização. O ordenamento brasileiro prevê diversas modalidades de desapropriação, cada qual com fundamento, procedimento e forma de indenização específicos.

A desapropriação por necessidade ou utilidade pública encontra previsão no art. 5, XXIV, da CF e é regulada pelo Decreto-Lei 3.365/1941. A indenização é prévia, justa e em dinheiro. Já a desapropriação por interesse social, regulada pela Lei 4.132/1962, destina-se a promover a justa distribuição da propriedade ou a condicionar seu uso ao bem-estar social. A desapropriação para fins de reforma agrária (art. 184 da CF) aplica-se a imóveis rurais que não cumpram sua função social, com indenização em títulos da dívida agrária resgatáveis em até vinte anos, ressalvadas as benfeitorias úteis e necessárias, indenizadas em dinheiro.

A desapropriação urbanística sancionatória (art. 182, § 4, III, da CF) incide sobre imóveis urbanos que não atendam à função social definida no plano diretor, após o esgotamento das medidas de parcelamento compulsório e IPTU progressivo. A indenização é paga em títulos da dívida pública com prazo de resgate de até dez anos. A desapropriação confiscatória (art. 243 da CF), por fim, aplica-se a propriedades rurais e urbanas utilizadas para o cultivo ilegal de plantas psicotrópicas ou para exploração de trabalho escravo, sem qualquer indenização ao proprietário.

Modalidade	Fundamento	Indenização
Utilidade pública	Art. 5, XXIV, CF	Prévia, justa, em dinheiro
Interesse social	Art. 5, XXIV, CF	Prévia, justa, em dinheiro
Reforma agrária	Art. 184, CF	Títulos da dívida agrária (até 20 anos)
Urbanística sancionatória	Art. 182, § 4, III, CF	Títulos da dívida pública (até 10 anos)
Confiscatória	Art. 243, CF	Sem indenização

Qual a jurisprudência do STF sobre o direito de propriedade?

O Supremo Tribunal Federal possui vasta jurisprudência sobre o direito de propriedade e sua função social, tendo consolidado entendimentos fundamentais para a compreensão contemporânea do instituto. No julgamento do RE 387.047/SC, o STF reafirmou que o direito de propriedade não é absoluto, devendo ser exercido em conformidade com a função social, princípio que integra o próprio conteúdo do direito.

No RE 1.038.004/RJ, julgado sob o rito da repercussão geral (Tema 1.073), o STF analisou a ponderação entre direito de propriedade e direito à moradia em ocupações urbanas consolidadas, reconhecendo a complexidade da questão e a necessidade de soluções que contemplem ambos os direitos fundamentais. O Tribunal tem adotado posição de equilíbrio, reconhecendo que a propriedade merece proteção constitucional, mas que seu exercício deve se compatibilizar com os demais direitos e valores constitucionais.

Verifica-se que o STF também tem sido provocado a se manifestar sobre a constitucionalidade de restrições administrativas ao direito de propriedade, especialmente no âmbito ambiental. No RE 134.297/SP, o Tribunal reconheceu que limitações ambientais ao uso da propriedade podem configurar desapropriação indireta quando esvaziarem integralmente o conteúdo econômico do direito, gerando direito a indenização. Segundo dados da Procuradoria-Geral Federal, em 2024 tramitavam mais de 12 mil ações de desapropriação perante a Justiça Federal, com valor total estimado superior a R$ 8 bilhões.

Perguntas Frequentes (FAQ)

A função social pode justificar a perda da propriedade?

Sim. O descumprimento da função social pode acarretar a perda da propriedade mediante desapropriação sancionatória. Na área urbana, após o parcelamento compulsório e o IPTU progressivo (art. 182, § 4, da CF). Na área rural, por meio da desapropriação para reforma agrária (art. 184 da CF). A desapropriação confiscatória (art. 243) nem sequer exige indenização.

Qual a diferença entre limitação administrativa e desapropriação indireta?

A limitação administrativa é restrição geral e abstrata ao exercício do direito de propriedade, imposta pelo poder de polícia, que não gera direito a indenização (ex.: recuo obrigatório para construção). A desapropriação indireta ocorre quando a restrição esvazia integralmente o conteúdo econômico da propriedade, equiparando-se a uma desapropriação sem o devido processo legal, gerando direito à indenização.

O que é a desapropriação judicial do art. 1.228, § 4, do CC?

Trata-se de instituto que permite ao juiz negar a reivindicação de extensa área ocupada de boa-fé por considerável número de pessoas, há mais de cinco anos, que nela tenham realizado obras de interesse social e econômico relevante. O proprietário receberá justa indenização (§ 5). A natureza jurídica desse instituto é debatida, havendo quem o classifique como desapropriação judicial ou como usucapião onerosa.

O proprietário pode impedir a passagem de dutos e cabos por seu terreno?

Em regra, não. O art. 1.286 do CC prevê o direito de passagem de cabos e tubulações por propriedade alheia, mediante indenização ao proprietário, quando não for possível construí-los de outro modo ou quando isso representar excessiva onerosidade. Trata-se de limitação ao direito de propriedade fundada no interesse social.